เรียนรู้ทฤษฎีแบ่งปันอำนาจหยุดวิกฤติชาติด้วย"ปรับ ครม."

โดย   โคทม อารียา

กรุงเทพธุรกิจ ออนไลน์ : มูลเหตุความขัดแย้ง คือ ความชอบธรรมในการใช้อำนาจ จึงขอเสนอว่ารัฐบาลควรดำเนินการให้คนส่วนใหญ่เห็นว่ามีตนความชอบธรรมมากขึ้น โดยการปรับคณะรัฐมนตรีอย่างกว้างขวาง โดยไม่คำนึงถึงระบบโควตา 

เราสามารถวิเคราะห์วิกฤตการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้นได้ในหลายแง่มุม ในที่นี้จะขอนำเสนอแง่มุมหนึ่งว่า มูลเหตุความขัดแย้ง คือ ความชอบธรรมในการใช้อำนาจ

ฝ่ายแรก เชื่อว่าอำนาจที่นำไปใช้นั้น ใช้อย่างผิดทำนองคลองธรรม ทำให้ผู้ใช้อำนาจเช่นนั้นต้องพ้นจากตำแหน่งไป และถ้าไม่ยอมแต่โดยดี ก็ต้องถูกกดดันให้ออกไป 

ฝ่ายที่สอง เห็นว่าการกล่าวโทษว่าใครทำผิดทำนองคลองธรรมนั้น เป็นเพียงการกล่าวอ้างขึ้น  แต่จะเป็นเช่นนั้นหรือไม่ ก็ต้องมีกลไกหรือกติกาพิสูจน์ทราบ 

ในระยะต้นของความขัดแย้ง ฝ่ายที่สองจึงเสนอให้ใช้เสียงของมหาชนเป็นผู้ชี้ แต่ฝ่ายแรกปฏิเสธว่าเสียงดังกล่าวถูกบิดเบือนได้ เมื่อถึงทางตันก็มีการรัฐประหารซึ่งไม่ใช่สันติวิธี เพราะมีการ (ขู่ว่าจะ) ใช้ความรุนแรง และมีการใช้กำลังเข้าบังคับ ในช่วงนั้นมีการเน้นการใช้กระบวนการยุติธรรมเป็นกลไกพิสูจน์ทราบดังกล่าว ฝ่ายที่สองแม้จะไม่ปฏิเสธกระบวนการยุติธรรม แต่มีลักษณะจำยอมและมีความกังขาว่า ส่วนหนึ่งของกระบวนการยุติธรรม มีความเกี่ยวเนื่องกับการรัฐประหารอยู่ดี 

หลังการรัฐประหารเสียงของมหาชนก็ยังชี้ว่าฝ่ายที่สองเป็นผู้มีความชอบธรรมตามกติการัฐธรรมนูญที่จะเป็นผู้ใช้อำนาจ แต่ฝ่ายแรกสามารถชี้ให้เห็นว่ามีการใช้หรือพยายามใช้อำนาจที่ไม่ถูกทำนองคลองธรรมอยู่ดี ก็เริ่มใช้วิธีการกดดันต่อไป เท่ากับว่ากลับไปสู่ข้อขัดแย้งหลักเดิม คือ ทำอย่างไรจึงจะพิสูจน์ทราบได้ว่า การใช้อำนาจใดถูกหรือไม่ถูกตามทำนองคลองธรรม       

วิธีการที่ฝ่ายแรกใช้ อาจจัดได้ว่าเป็นการสร้างความไร้ระเบียบ เพราะถ้าปล่อยให้เหตุการณ์ดำเนินไปเรื่อยๆ ตามระเบียบเดิมและความเคยชินเดิมๆ สังคมก็จะเฉื่อยเฉย ไม่รู้ร้อนรู้หนาวกับความไม่ชอบมาพากลที่เกิดขึ้น ไม่คิดค้นหนทางที่จะสร้างระบบระเบียบขึ้นมาใหม่ เพื่อที่จะมาแก้ไขปัญหาทางการเมืองที่เกิดขึ้นซ้ำซาก 

เป็นธรรมดาที่การสร้างความไร้ระเบียบจะทำให้เกิดความระคายเคืองและมีการต่อต้าน ภาวะไร้ระเบียบทำให้รัฐอ่อนแอลง ประสบความยากลำบากในการแก้ไขปัญหา รวมทั้งปัญหาทางเศรษฐกิจที่ส่อเค้าความรุนแรง เนื่องมาแต่วิกฤติที่มาจากต่างประเทศ ผู้ที่เชื่อใน ทฤษฎีไร้ระเบียบ (chaos theory) เห็นว่าระบบที่ซับซ้อนมีศักยภาพที่จะปรับตัวเอง ปัจจัยต่างๆ ที่ขัดแย้งกันจะขับเคลื่อนระบบจากภาวะไร้ระเบียบสู่ระเบียบใหม่

อย่างไรก็ดี บางส่วนของฝ่ายนี้เห็นว่าภาวะไร้ระเบียบจะมีพลังขับเคลื่อนมากขึ้น เมื่อมีความตึงเครียด มีความโกลาหล มีความเสี่ยงต่ออันตรายอันจะทำให้เกิดการตื่นตัว กล่าวอีกนัยหนึ่ง คือ จะต้องช่วยให้ช่วงเปลี่ยนผ่านสู่ระเบียบใหม่นั้นสั้นลงโดยการเฉียดเข้าไปใกล้วิกฤติหายนะ แต่ก็สามารถหลีกเลี่ยงความหายนะนั้นได้อย่างจวนเจียน (brinksmanship) 

แต่บางส่วนของฝ่ายนี้ เห็นประโยชน์จากภาวะไร้ระเบียบ แต่ไม่ค่อยเชื่อในศักยภาพการปรับตัวเองได้ของระบบ หากเชื่อว่าส่วนบนของสังคมต่างหากที่จะขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง ความเชื่อเช่นนี้ดูจะสอดคล้องกับโครงสร้างสังคมไทยที่เป็นแบบ "ผู้ใหญ่-ผู้น้อย" เมื่อความขัดแย้งเริ่มยืดเยื้อยาวนาน การขาดความอดทนและความเหนื่อยอ่อนเกิดมากขึ้น ฝ่ายนี้ต้องการเร่งช่วงเปลี่ยนผ่านโดยเรียกร้องให้ผู้มีอำนาจหรือบารมีมานำการเปลี่ยนแปลง บางคนเรียกร้องให้กองทัพมีบทบาทมากขึ้น บางคนพูดเป็นนัย บางคนพูดตรงๆ ให้ทหารออกมารัฐประหารอีกครั้ง

แม้การพูดเช่นนี้น่าจะผิดกฎหมาย แต่รัฐก็อ่อนแอเกินกว่าที่จะจัดการกับผู้พูดซึ่งเป็นผู้มีบารมีพอสมควร บางคนร้องขอนายกรัฐมนตรีที่ไม่ใช่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แม้จะทำเช่นนี้ได้โดยกดดันให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในส่วนนี้ก็ตามที แต่ผู้พูดก็เร่งรีบที่จะพูดถึงการรัฐประหาร เพื่อเว้นการใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราให้รู้แล้วรู้รอดไป

ปฏิกิริยาของฝ่ายที่สองมีหลายแบบ มีคนกลุ่มหนึ่งที่คิดว่าเมื่อฝ่ายแรกกดดันได้ ฝ่ายเราก็กดดันได้เช่นกัน คนกลุ่มนี้เชื่อว่าการโอนอ่อนผ่อนปรนต่อฝ่ายแรกจะไม่เป็นผล เพราะจะเป็นการแสดงถึงความอ่อนแอ ฝ่ายแรกได้ทีก็จะเพิ่มข้อเรียกร้องไปเรื่อยๆ ฝ่ายแรกเข้าใจแต่ภาษาของพลังกดดัน จะยอมฟังก็ต่อเมื่อเผชิญกับพลังกดดันตอบกลับเท่านั้น 

แต่อันที่จริงแนวคิดของคนกลุ่มนี้ อาจจะเข้าทางแนวคิด "ไร้ระเบียบ" ของฝ่ายแรกก็เป็นได้  เพราะถ้ายิ่งเฉียดความรุนแรงมากขึ้นเท่าใด ก็เท่ากับเป็นการเร่งให้สังคมออกมาขับเคลื่อนให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเร็วขึ้นเท่านั้น ต่างฝ่ายต่างกดดันก็เท่ากับเป็นการเสริมพลังกันไปให้ระบบเคลื่อนตัวนั่นเอง

มีคนอีกกลุ่มหนึ่งที่เห็นว่า ผู้ที่มีอำนาจรัฐจะต้องระมัดระวังเป็นพิเศษ นอกจากจะต้องไม่ใช้ความรุนแรงเกินกว่าเหตุแล้ว จะต้องระมัดระวังการสวมรอย รวมทั้งระมัดระวังมิให้ฝ่ายที่สนับสนุนตนไปก่อความรุนแรงด้วย เพราะจะถูกมองว่าตนอยู่เบื้องหลังการกระทำเช่นนั้น 

รวมความแล้วผู้มีอำนาจรัฐเสียเปรียบเมื่อเกิดภาวะไร้ระเบียบ นโยบายที่ใช้จึงมักเป็นการประคับประคองไม่ให้สถานการณ์เลวร้ายลง รัฐตกเป็นฝ่ายรับมากกว่าฝ่ายรุก แม้ไม่ประสงค์จะทำตามข้อเรียกร้องที่เห็นว่าขาดเหตุผล แม้ไม่ประสงค์จะยอมแพ้ต่อแรงกดดันที่เห็นว่าผิดหลักการ แต่ก็ไม่รู้ว่าจะจัดการอย่างไรกับภาวะที่เป็นเสมือนหนามยอกอกนี้ 

มองจากฝ่ายผู้กดดันก็โจมตีว่ารัฐบาลเสนอทางออกประการใด ก็เป็นเพียงการซื้อเวลา  มองจากฝ่ายรัฐบาล ก็มีคำอธิบายว่าต้องการคลี่คลายความขัดแย้ง หรือกำลังหาทางลงที่มีเหตุผลและไม่ผิดหลักการ

แต่จุดอ่อนที่สำคัญของผู้มีอำนาจรัฐในปัจจุบัน คือ ความน่าเชื่อถือ คนจำนวนมากโดยเฉพาะชนชั้นกลางไม่ไว้วางใจรัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นจากระบบโควตา กลายเป็นว่ารัฐมนตรีส่วนใหญ่ คือ คนที่มีพวกมากในพรรคที่มาร่วมกันก่อตั้งรัฐบาล โดยนายกรัฐมนตรีไม่สามารถหาคนดี และมีความสามารถที่เหมาะสมมาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีได้ จนมีข่าวที่ทำให้เชื่อว่ารัฐมนตรีบางคนไม่ตั้งใจบริหารราชการ บ้าง สาละวนกับงานการเมือง อาทิเช่น เตรียมเข้าสู่สนามเลือกตั้งอีกครั้ง โดยลงพื้นที่หาคะแนนนิยม หรือกำลังแก้เกมการเมืองของฝ่ายตรงกันข้าม ฯลฯ 

บ้างสาละวนกับการแสวงประโยชน์ บ้างต้องการดึงข้าราชการมาเป็นพวกโดยเอื้อประโยชน์แก่ผู้ใกล้ชิด บ้างยอมรับว่ากำลังเรียนรู้งาน และปล่อยให้ข้าราชการเป็นหลักในการเสนอนโยบาย เป็นต้น 

แม้จะมีรัฐมนตรีหลายคนที่ตั้งใจบริหารและมีผลงานเป็นที่น่าพอใจ แต่ยังไม่พอที่จะทำให้ประชาชนเกิดความศรัทธาและความปรารถนาดีต่อคณะรัฐมนตรี จนพร้อมให้ความสนับสนุนให้เป็นผู้นำการแปลงเปลี่ยนวิกฤติ อาทิเช่น เมื่อมีข้อเสนอให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ (ส.ส.ร. 3) ก็มีเสียงตอบรับในตอนต้นพอประมาณ แต่เมื่อเกิดเหตุการณ์ 7 ตุลาคม บางฝ่ายที่เคยเห็นด้วยว่าเป็นข้อเสนอที่ยอมรับได้ ก็เปลี่ยนใจไปเล่นบทกดดันอีก ส่วนเสียงสนับสนุนก็แผ่วเบาลง

ดังข้อเสนอข้างต้นว่า มูลเหตุความขัดแย้ง คือ "ความชอบธรรมในการใช้อำนาจ"  โดยอำนาจในที่นี้มักหมายถึงอำนาจบริหารของรัฐบาล ปัจจุบันรัฐบาลต้องการประคับประคองสถานการณ์ แต่ดูเหมือนว่าจะมีพลังไม่พอ การสนับสนุนมีน้อยเพราะมีการมองว่ารัฐมนตรีบางคนใช้อำนาจอย่างไม่ชอบธรรมหรือไม่มีความเหมาะสมในการใช้อำนาจ จึงขอเสนอว่ารัฐบาลควรดำเนินการให้คนส่วนใหญ่เห็นว่ามีตนความชอบธรรมมากขึ้น โดยการปรับคณะรัฐมนตรีอย่างกว้างขวาง โดยไม่คำนึงถึงระบบโควตา หรือเหตุผลที่มักกล่าวอ้างกันเรื่อยมาว่า ผู้ใดชนะเลือกตั้งก็ได้อำนาจรัฐไปครอง หากต้องคำนึงว่ารัฐบาลอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่าน และช่วงที่ต้องเผชิญกับวิกฤติทั้งทางการเมืองและทางเศรษฐกิจพร้อมๆ กัน

การปรับคณะรัฐมนตรีเพื่อสร้างความเข้มแข็งในการเผชิญวิกฤตินั้น สอดคล้องกับ "หลักการแบ่งปันอำนาจ" เพื่อให้เกิดการคานดุลกันภายในอำนาจบริหารเองมากขึ้น อันที่จริงการใช้อำนาจตุลาการมีการคานดุลกันภายในโดยมีหลายศาล และศาลยุติธรรมเองก็แบ่งเป็นศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา การใช้อำนาจนิติบัญญัตินอกจากจะมีสองสภาแล้ว ยังมีการทรงลงพระปรมาภิไธย (พระราชอำนาจ) แต่อำนาจบริหารมีแต่เพียงการตรวจสอบภายนอก โดยองค์กรตรวจสอบต่างๆ จึงขาดการคานดุลกันภายใน 

มิหนำซ้ำในระบอบรัฐสภา ผู้ชนะเลือกตั้งจะได้ทั้งอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารไปครอง  และรัฐมนตรีแต่ละคนนอกจากจะใช้ทั้งสองอำนาจแล้ว ยังพะวงอยู่กับบทบาททางการเมืองของตนและการบริหารพรรคการเมืองด้วย จึงขอเสนอว่าในช่วงเปลี่ยนผ่านนี้ อยากจะเห็นรัฐมนตรีที่เน้นบทบาทผู้บริหารเป็นสำคัญ

การแบ่งปันอำนาจบริหาร หมายถึง การให้รัฐมนตรี (หรือที่ปรึกษาอิสระดังจะกล่าวต่อไป) ตรวจสอบกันเองในคณะรัฐมนตรีมากขึ้น ไม่ใช่ใช้วิธี ผลัดกัน "เกาหลัง" คือ "ทีเอ็งข้าไม่ว่า ทีข้าเอ็งอย่าโวย" การแบ่งปันอำนาจบริหารอาจทำได้หลายวิธี แต่หลักเบื้องต้น คือ การได้มาซึ่งรัฐมนตรีผู้มีความรู้ความสามารถ และมีความมั่นคงในหลักการ 

วิธีหนึ่ง คือ นายกรัฐมนตรีปรับคณะรัฐมนตรีโดยเชิญพรรคฝ่ายค้านเข้าร่วมอย่างเป็นทางการหรือกึ่งทางการ อันที่จริงเราไม่ค่อยมีธรรมเนียมปฏิบัติแบบกึ่งทางการ แต่ในหลายประเทศ คำว่ากึ่งทางการหมายความว่า บุคคลของฝ่ายค้านที่มาร่วมรัฐบาลก็ยอมลาออกจากพรรคของตนเป็นการชั่วคราว ในกรณีเช่นนี้ ต้องเจรจาทำความเข้าใจกันอย่างชัดเจน ว่า เป็นการขอความร่วมมือในช่วงเปลี่ยนผ่านของวิกฤติ ถ้าเป็นการตั้งรัฐบาลผสมอย่างเป็นทางการต้องเจรจาทำความเข้าใจกับพรรคที่ร่วมรัฐบาลในขณะนี้ ว่า เป็นการก้าวพ้นวิกฤติ มิใช่การทอดทิ้งเพื่อนที่ร่วมงานกันมา

อีกวิธีหนึ่ง คือ นายกรัฐมนตรีปรับคณะรัฐมนตรี โดยเชิญบุคคลภายนอกในจำนวนเกินกว่า 10 คนเข้าร่วม โดยทำให้สาธารณชนเห็นว่าบุคคลดังกล่าวมิใช่บุคคลที่เป็นพวกรัฐบาล โดยไม่นำพาหลักการ เหตุที่ต้องมีจำนวนมากพอเพราะต้องเข้าไปคานดุลได้ หากเข้าไปเป็นเพียงไม้ประดับ เชื่อว่าหลายคนคงไม่อยากเปลืองตัว อย่างไรก็ดี ต้องทำความเข้าใจกับพรรคที่ร่วมรัฐบาลอยู่ในขณะนี้อย่างดีเช่นกัน

อีกวิธีหนึ่ง คือ การตั้ง "ที่ปรึกษาอิสระ" จากการเสนอชื่อโดยองค์กรที่ไม่ขึ้นอยู่กับฝ่ายบริหาร  (อาทิเช่น องค์กรตามรัฐธรรมนูญ สภาต่างๆ ที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย องค์กรที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นตัวแทนภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาสังคม ฯลฯ) และมีกระบวนการคัดสรรที่โปร่งใส ให้ประจักษ์ว่าจะได้บุคคลที่ต้องการให้คำปรึกษาอย่างอิสระโดยบริสุทธิ์ใจ เพื่อการคานดุลและการใช้อำนาจอย่างชอบธรรม มิใช่เพื่อการค้ำจุนรัฐบาล 

ที่ปรึกษาอิสระอาจมีกระทรวงละ 2 หรือ 3 คน เป็นผู้รู้ผู้เชี่ยวชาญในกิจการของกระทรวงนั้นๆ  หากเกิดเรื่องที่ไม่ชอบมาพากล ก็พร้อมที่จะทักท้วงเป็นการภายใน เมื่อไม่เป็นผลก็มีความกล้าหาญที่จะยึดประโยชน์ส่วนรวมเป็นที่ตั้ง ที่ปรึกษาอิสระหนึ่งคนจากแต่ละกระทรวง สามารถเข้าร่วมประชุมในคณะรัฐมนตรีได้โดยไม่มีสิทธิออกเสียง ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถร่วมกันคานดุลการใช้อำนาจในระดับคณะรัฐมนตรีได้ด้วย

อีกวิธีหนึ่ง คือ ใช้ 2 ใน 3 วิธีข้างต้นนี้ควบคู่กันไป อันที่จริงขอให้ช่วยกันคิดค้นวิธีอื่นอีก หรือดัดแปรวิธีที่เสนอข้างต้นก็ได้ แต่หลัก คือ การแบ่งปันอำนาจบริหาร เพื่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการใช้อำนาจนั้นให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชน เพื่อความไว้วางใจว่าคณะรัฐมนตรีจะมีความสุจริตใจ และจะร่วมมือกับทุกฝ่ายเพื่อเอื้อต่อการก้าวพ้นวิกฤติ 

ทั้งนี้ ก็เพื่อลดมูลเหตุแห่งความขัดแย้งในเรื่องความชอบธรรมของการใช้อำนาจนั่นเอง 

 

ที่มา   :   กรุงเทพธุรกิจ ออนไลน์, 13  พ.ย.  2551