ความเป็นธรรมของภาษีที่ดิน

วันที่ 12 มิถุนายน พ.ศ. 2552 ปีที่ 32 ฉบับที่ 11416 มติชนรายวัน


ความเป็นธรรมของภาษีที่ดิน

โดย สมชาย ปรีชาศิลปกุล



ภาษีที่ดินได้กลับมาเป็นประเด็นในสังคมไทยอีกครั้งหนึ่ง รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องให้เหตุผลในการเสนอจัดเก็บภาษีที่ดินครั้งนี้ว่าเป้าหมายเป็นไปเพื่อความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำระหว่างประชาชน

แต่ความเป็นธรรมและความเหลื่อมล้ำที่ว่าจะมีความหมายอย่างใดก็ยังไม่ที่เป็นชัดเจน การพยายามทำความเข้าใจกับเป้าหมายดังกล่าวจึงมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งเพื่อทำให้การออกแบบระบบภาษีที่จะเกิดขึ้นสามารถนำไปสู่การปฏิบัติที่ตรงกับความคาดหวัง

ภายใต้ระบบกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินในปัจจุบัน ได้เกิดภาพสะท้อนที่แสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวอย่างถึงที่สุดในการบริหารจัดการที่ดินในสังคมไทย

ซึ่งเกิดขึ้นให้เห็นใน 2 ด้านด้วยกันคือ

ในด้านแรก มีผู้คนเป็นจำนวนมากที่ขาดแคลนที่ดินทำกินโดยเฉพาะอย่างยิ่งเกษตรกรรายย่อย การขาดแคลนที่ดินทำกินนี้ปรากฏทั้งในแง่ของการไม่มีที่ดินหรือมีแต่ไม่เพียงพอต่อการดำรงชีวิต จึงต้องเช่าที่ดินจากผู้อื่นสำหรับทำการผลิตเพื่อเลี้ยงชีพ ข้อมูลจากหลายหน่วยงานยืนยันสอดคล้องกันว่ามีเกษตรกรจำนวนมากกว่า 1 ล้านครอบครัวซึ่งตกอยู่ในสภาวะเช่นนี้

ด้านที่สอง ตรงกันข้ามกับการไร้ที่ดินของคนตัวเล็กๆ กลับพบว่ามีการกระจุกตัวในการถือครองที่ดินอยู่ในมือของชนชั้นสูงและชนชั้นนำของไทยเป็นจำนวนมาก ตัวเลขการถือครองที่ดินของนักการเมืองที่เปิดเผยออกมาในแต่ละครั้งก็ทำให้สาธารณชนได้มองเห็นว่าบรรดาคนกลุ่มนี้ต่างถือครองที่ดินไว้เป็นจำนวนมาก อย่างไรก็ตาม พึงตระหนักว่ายังมีข้อมูลของชนชั้นนำอีกเป็นจำนวนมากที่ไม่ได้ถูกเปิดเผยออกมา

เฉพาะที่มีการเปิดเผยต่อสาธารณะก็ทำให้เกิดรู้สึกขนหัวลุกได้เป็นอย่างมาก มีงานวิจัยพบว่าในเขตกรุงเทพมหานครนั้น ผู้ถือครองที่ดินจำนวน 50 รายแรก (รวมทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล) ถือครองที่ดินเป็นสัดส่วนถึง 10 เปอร์เซ็นต์ของที่ดินทั้งหมดในกรุงเทพฯ น่าสนใจว่าหากดูไปถึงการถือครองที่ดินจำนวนครึ่งหนึ่งของกรุงเทพฯจะมีผู้ถือครองจำนวนเท่าใด ผู้เขียนคาดว่าอยู่ในการครอบครองของบุคคลในจำนวนหลักหมื่นเท่านั้น

ต้องไม่ลืมว่าประชากรในกรุงเทพฯอย่างไม่เป็นทางการก็ไม่ต่ำกว่า 10 ล้านคน การที่คนหยิบมือเดียวเป็นเจ้าของที่ดินอันกว้างใหญ่ แต่คนส่วนน้อยดิ้นรนหาที่อยู่กันแทบประดาตาย จะบอกเป็นอื่นไปไม่ได้นอกจากต้องเข้าใจว่าสังคมไทยในยุคปัจจุบันก็ยังคงมีเจ้าที่ดินอยู่จริงๆ (ซึ่งก็อาจรวมคุณกรณ์ จาติกวณิช เข้าไปด้วยคนหนึ่ง)

แต่เป็นที่น่าเสียดายว่าข้อมูลงานวิจัยชิ้นนี้ไม่ได้ถูกตีพิมพ์เผยแพร่อย่างกว้างขวาง ทั้งที่เป็นข้อมูลอันสำคัญอย่างยิ่งสำหรับสังคมไทย

ไม่ต้องกล่าวถึงในพื้นที่ต่างจังหวัด การกว้านซื้อที่ดินของบรรดาผู้มีอำนาจและผู้มีอันจะกินเพื่อการเก็งกำไรเป็นกิจกรรมการแสวงหาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของคนกลุ่มนี้มาอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งความพยายามเข้าเป็นเจ้าของในที่ดินด้วยกระบวนการต่างๆ ทั้งที่เป็นไปตามกฎหมายหรือพยายามใช้ช่องโหว่ต่างๆ เช่น การปลอมตัวเป็นเกษตรกรของบรรดานายหัว นักธุรกิจ เพื่อรับสิทธิในการปฏิรูปที่ดินก็นับเป็นตัวอย่างอันหนึ่ง ทั้งที่ควรจะต้องให้ความสำคัญกับเกษตรกรที่ไร้ที่ทำกินเป็นลำดับแรก

ความพยายามในการเป็นเจ้าของที่ดินอย่างกว้างขวางไม่ได้มาพร้อมกับการมุ่งสร้างการผลิตให้เกิดขึ้นอย่างแท้จริง ไม่ว่าจะเป็นการผลิตในภาคเกษตรกรรมหรือในภาคอุตสาหกรรมก็ตาม เป็นส่วนใหญ่ถูกทิ้งร้างเอาไว้เพื่อรอวันให้ราคาที่ดินถีบตัวขึ้นสูง เมื่อนั้นผืนดินดังกล่าวก็พร้อมจะถูกปล่อยออกไปพร้อมกับกำไรที่ไหลเข้าสู่กระเป๋าของตน

ในห้วงเวลาวิกฤตเศรษฐกิจรอบที่แล้ว จึงได้มีภาพของเกษตรกรไร้ที่ทำกินเข้ายึดที่ดินซึ่งถูกทิ้งรกร้างว่างเปล่าเกิดขึ้นในหลายพื้นที่ ทั้งในภาคเหนือและภาคใต้ ซึ่งส่วนใหญ่ของเกษตรกรเหล่านี้ก็ถูกดำเนินคดีอย่างเสมอภาคกันภายใต้กฎหมายสืบเนื่องมาจนกระทั่งปัจจุบัน

ภาพสองด้านที่ขัดแย้งกันอย่างรุนแรงเช่นที่กล่าวมานี้แหละคือความเลวร้าย หรือพูดให้สุภาพมากขึ้นก็คือความไม่เป็นธรรมในระบบการจัดการที่ดินที่อยู่ในสังคมไทย

หากเป้าหมายของการจัดการที่ดินเพื่อสร้างความเป็นธรรมขึ้น ขั้นต่ำสุด ควรจะต้องเกิดขึ้นก็คือการทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินในระหว่างประชาชน ซึ่งจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อต้องมองว่าที่ดินมิใช่เป็นเพียงทุนส่วนบุคคลในการแสวงกำไรเข้ากระเป๋าอย่างเสรี แต่ที่ดินเป็นต้นทุนของสังคมในการผลิตและการดำรงชีวิตของคนส่วนใหญ่ การปล่อยให้มีการถือครองที่ดินขนาดใหญ่เป็นสิ่งที่กระทบกระเทือนถึงคนอื่นที่อยู่ร่วมสังคมอย่างรุนแรง ต้องทำให้ประชาชนสามารถเป็นผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินได้อย่างเท่าเทียม

มาตรการทางภาษีเป็นเครื่องมืออันหนึ่งที่จะทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินออกมาจากเจ้าที่ดินทั้งหลาย แต่มาตรการดังกล่าวนี้จะสามารถทำให้เกิดผลได้ก็ต่อเมื่อต้องทำให้เกิดภาระแก่ผู้ถือครองมากกว่าความคาดหวังที่จะเกิดจากการเก็งกำไรในอนาคต อัตราภาษีจึงต้องอยู่ในระดับที่สูงกว่าผลตอบแทนจากการเก็งกำไร และหากต้องการไม่ให้มีการถือครองในที่ดินขนาดใหญ่ก็จำเป็นต้องใช้อัตราภาษีก้าวหน้ากับผู้ถือครองในจำนวนที่เพิ่มมากขึ้น

และไม่ใช่เฉพาะการทำให้เกิดการกระจายในการถือครองที่ดินเท่านั้น การสร้างความมั่นคงในการถือครองของบุคคลโดยเฉพาะอย่างยิ่งคนตัวเล็กๆ ก็มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน หากสามารถทำให้เกิดการกระจายการถือครองแต่ยังไม่มีหลักประกันที่มั่นคงกับเกษตรกรรายย่อย ก็เป็นไปได้ง่ายดายที่ที่ดินนั้นจะหลุดมือไปจากเกษตรกร

การขายที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเกษตรกรซึ่งแม้กฎหมายจะไม่อนุญาตก็เป็นข้อเท็จจริงที่ยืนยันถึงความในข้อนี้

ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าจะคัดค้านนโยบายการจัดเก็บภาษีที่ดินแต่อย่างใด ตรงกันข้าม ผู้เขียนสนับสนุนอย่างสุดตัวและหัวใจในการจัดเก็บภาษีที่ดินแบบก้าวหน้า แต่ทั้งนี้เป้าหมายสำคัญต้องเป็นไปเพื่อทำให้เกิดการกระจายและการสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดินให้สามารถเกิดขึ้นได้จริง

เพียงแต่การเสนอมาตรการทางภาษีที่เกิดขึ้นโดยรัฐบาลในขณะนี้ แม้จะมีการกล่าวถึงความเป็นธรรมหรือเพื่อลดความเหลื่อมล้ำก็ตาม แต่จะพบได้ว่าเป็นเพียงแค่ระบบอัตราภาษีธรรมดาที่จะไม่ได้ก่อให้เกิดภาระแก่ผู้ถือครองมาแต่อย่างใด อีกทั้งยังไม่มีการคิดถึงมาตรการอื่นที่จำเป็นจะต้องติดตามมาหากต้องการสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นจริง

การคาดหวังว่าจะทำให้เกิดผลใดๆ ติดตามมาจากมาตรการนี้จึงยังคงเป็นเรื่องที่ไกลเกินไป ยกเว้นรายได้ที่จัดเก็บเข้ารัฐเท่านั้นซึ่งสามารถเห็นได้อย่างเป็นรูปธรรมที่สุด

หน้า 6

 

ที่มา  :  มติชนออนไลน์