ภาษีที่ดินและมรดก

ภาษีที่ดินและมรดก

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์



ไม่ต่างจากคนอื่นๆ ผมเชียร์นโยบายออกกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของประชาธิปัตย์อย่างสุดลิ่มทิ่มประตูเหมือนกัน แต่ครั้นศึกษาโดยรายละเอียดเข้า ก็ชักไม่แน่ใจว่าเป้าหมายที่แท้จริงของกฎหมายฉบับนี้คืออะไรกันแน่

ประโยคที่ตรงกันระหว่างรัฐมนตรีคลังกับท่านนายกฯ ก็คือ "เพื่อความเป็นธรรม" ซึ่งเป็นคำเพราะๆ ที่ไม่มีความหมายในทางปฏิบัติ (เพราะปฏิบัติได้หลายอย่าง) แต่ทางกระทรวงการคลังและหน่วยงานทางเศรษฐกิจมักเพ่งเล็งไปถึงตัวเงินที่จะได้มาจากการเก็บภาษี (ซึ่งตามร่าง พ.ร.บ.ที่สำนักงานเศรษฐกิจและการคลังปรับปรุงไว้ตั้งแต่ 2549 เงินจำนวนนี้จะอยู่ในมือ อปท.) บางคนถึงกับพูดว่า บทบาททางเศรษฐกิจการเงินของรัฐบาลในช่วงนี้ ทำให้ต้องมีเงินรายได้มากขึ้น

ทางฝ่ายท่านนายกฯออกจะระบุเป้าหมายได้ชัดเจนกว่า ท่านกล่าวในการให้สัมภาษณ์ว่า "... จุดสำคัญของความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นในสังคมก็เริ่มจากการที่ทรัพย์สินกระจายไปไม่เท่าเทียมกัน หากได้มาด้วยน้ำพักน้ำแรงเราก็เข้าใจ แต่ถ้าได้ในลักษณะของการสะสมไว้เฉยๆ ในขณะที่คนจำนวนมากยังมีความต้องการ อาทิ คนมีที่ดินมหาศาลทิ้งไว้รกร้างว่างเปล่า ในขณะที่เราต้องแก้ไขปัญหาเรื่องที่ทำกินให้กับประชาชน ก็ไม่เป็นธรรมกับสังคมโดยรวม"

ฉะนั้น เป้าหมายของกฎหมายที่ท่านนายกฯ อยากผลักดันในครั้งนี้ ก็คือแก้ปัญหาการถือครองที่ดินโดยไม่ใช้ประโยชน์ ซึ่งมีสัดส่วนสูงมากในประเทศไทยขณะนี้ และก็สมควรได้รับการแก้ไข

มีการพูดถึงการเก็บภาษีที่ดินในอัตราสูงกับที่ดินประเภทนี้ เพื่อให้คายที่ดินออกมาสู่ตลาด ผลที่พอจะมองเห็นว่าพึงเกิดขึ้นแน่ก็คือ กล้วยแขกจะมีราคาถูกลง เพราะผู้ครอบครองที่ดินย่อมลงกล้วย (อันเป็นพืชที่ไม่ต้องดูแลนัก) เต็มพื้นที่ เพื่อเปลี่ยนประเภทของที่ดินรกร้างกลายเป็นพื้นที่ทางการเกษตร และเสียภาษีในอัตราต่ำ

คนรวยไทยที่ไม่อยากเสี่ยงจะเก็บเงินไว้ที่ไหน ไม่ใช่ทองคำ, ไม่ใช่หุ้น, และแน่นอนไม่ใช่แบงก์, แต่ที่อันปลอดภัยที่สุดและได้ผลตอบแทนคุ้มที่สุด-โดยไม่ต้องเสี่ยง-คือที่ดินเหมือนเดิม

หรืออย่างดีที่สุดก็คือ ค่าเช่าที่ดินจะมีราคาต่ำลง โดยเฉพาะที่ชายขอบของการเกษตรที่เหมาะสำหรับพืชไร่ เพื่อแปรสภาพที่ดินนั้นเป็นที่ดินที่ถูกใช้ประโยชน์ทางการเกษตร (โดยผู้เช่า) และเสียภาษีในอัตราต่ำ

ดังนั้น จึงไม่มีที่ดินถูกคายมาสู่ตลาด จนทำให้ราคาที่ดินต่ำลงพอที่ผู้มีความต้องการทั่วไปจะเข้าถึงได้

เพียงเพื่อจะบรรลุเป้าหมายแคบๆ เท่าที่ท่านนายกฯ วางไว้นี้ จำเป็นต้องกลับไปทบทวนกฎหมายอื่นๆ อีกหลายตัว เพื่อจะทำให้ที่ดินหมดความเป็นสินค้าเก็งกำไร แม้การเก็งกำไรนั้นกระทำไปด้วยน้ำพักน้ำแรงโดยสุจริตก็ตาม เพราะไม่ว่าจะได้ที่ดินมาอย่างไร ผลโดยรวมแก่ผลิตภาพของเกษตรกรรมไทยย่อมเหมือนกัน จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องกลับไปทบทวนกฎหมายเช่าที่ดิน จะต้องทำให้การเช่าที่ดินไม่ใช่การประกอบการที่มีกำไร (ในระยะสั้นหรือยาว) จะโดยเพิ่มอัตราภาษีเงินได้แก่รายได้ที่มาจากการเช่าที่ดิน หรืออัตราภาษีการโอนที่ดินซึ่งไม่ใช่ที่อยู่อาศัยอันถือครองมานาน หรือ ฯลฯ ก็ตาม

สมดังที่ท่านรัฐมนตรีคลังกล่าวว่า "เรื่องภาษีแทนที่จะแก้ทีละประเภท ก็น่าจะหยิบมาดูทั้งหมด..." แต่ต้องไม่ลืมเป็นอันขาดว่า "ทั้งหมด" นั้นกว้างขวางมากกว่ากฎหมายเกี่ยวกับภาษีเพียงอย่างเดียว

อันที่จริง มิติที่ไม่ค่อยได้ยินรัฐบาลพูดถึง แต่กว้างกว่าความเป็นธรรมเสียอีกก็คือ ที่ดินเป็นทรัพยากรการผลิตที่สำคัญที่สุด อีกทั้งผู้คนสามารถนำทรัพยากรนี้ไปใช้ได้หลายลักษณะ ตามแต่ความสามารถและความถนัดของบุคคล และที่สำคัญกว่านั้นก็คือตามแต่วิถีชีวิตของแต่ละคน ที่ดินจึงเป็นทรัพยากรของชีวิต (เหมือนน้ำ, อากาศ และอาหาร) ฉะนั้น โดยหลักการแล้ว ที่ดินจึงไม่ควรเป็นสินค้าที่อยู่ภายใต้การกำกับของตลาดล้วนๆ เหมือนสินค้าทั่วไป เพราะจะทำให้ผู้คนจำนวนมากเข้าไม่ถึงทรัพยากรของชีวิตส่วนนี้ เราอาจมีสังคมที่ไม่เป็นธรรมได้ในหลายๆ เรื่อง แต่เราไม่ควรกีดกันผู้คนออกไปจากทรัพยากรของชีวิตเป็นอันขาด

ดังนั้น ในบางประเทศจึงรักษาหลักการข้อนี้ไว้ด้วยการกำหนดไม่ให้ถือครองที่ดินเกิน 99 ปี พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือประกาศว่าที่ดินเป็นทรัพยากรของส่วนรวม ห้ามมิให้ใครหวงห้ามไว้ใช้คนเดียวตลอดไป แม้ข้อกำหนดนี้ไม่เป็นผลมากนักในทางปฏิบัติ แต่อย่างน้อยหลักการว่าที่ดินเป็นทรัพยากรกลางก็ยังดำรงอยู่ หากจะปฏิรูปที่ดินเมื่อใด ก็อาจทำได้เพราะสอดคล้องกับหลักการที่ยอมรับกันมายาวนานนั้นแล้ว

แม้ไม่ค่อยได้ยินรัฐบาลพูดถึงมิตินี้ของที่ดิน แต่ที่จริงแล้วมิตินี้ของที่ดินเสียอีกที่ขาดไม่ได้ในการปฏิรูปที่ดิน จะได้ภาษีมาสักเท่าไรก็ไม่สำคัญ, จะลดความเหลื่อมล้ำของสังคมได้มากน้อยเท่าไรก็ไม่สำคัญ เมื่อเทียบกับการเปิดโอกาสที่เป็นไปได้ ให้ทุกคนที่อยากใช้ทรัพยากรที่ดินในการผลิต สามารถเข้าถึงได้

และด้วยเหตุดังนั้น ประเด็นต่อไปนี้เป็นสิ่งที่ท่านนายกฯควรคิดใคร่ครวญให้ชัดเจนเสียก่อนที่จะใส่ใจกับเทคนิค-รายละเอียด อันเป็นสิ่งที่เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถทำได้ หากเขารู้เป้าหมายชัดเจน

1/ เราควรนำกฎหมายจำกัดการถือครองที่ดินกลับมาใช้ใหม่หรือไม่ ส่วนจะจำกัดไว้เท่าไร, ยกเว้นในกรณีอะไร, และขั้นตอนการประกาศใช้ควรเป็นอย่างไร จึงจะไม่เกิดความปั่นป่วนวุ่นวาย เป็นเรื่องเทคนิครายละเอียด กฎหมายจำกัดการถือครอง ตรวจสอบและบังคับใช้ได้ง่าย อีกทั้งกระตุ้นให้เกิดการคายที่ดินได้เร็ว

2/ การยกเว้นภาษีที่ดินและทรัพย์สินแก่ที่ดินบางประเภทนั้น ควรทบทวนให้รอบคอบ เช่น "ทรัพย์สินของรัฐซึ่งใช้ในกิจการของรัฐ" อันหมายถึงที่ตั้งของหน่วยราชการทั้งหลายนั้น ไม่ควรได้รับสิทธิยกเว้นด้วยประการทั้งปวง เพราะถึงเสียภาษีไป ในที่สุดก็เวียนกลับมาสู่รัฐอยู่นั่นเอง (รัฐท้องถิ่นเป็นอย่างน้อย) จึงไม่มีผลเสียแต่อย่างใด กลับจะมีผลดีตรงที่ว่า หน่วยราชการหลายหน่วยในปัจจุบัน สะสมที่ดินไว้เกินใช้งาน (เช่นหน่วยทหาร) หรือใช้งานไม่คุ้มกับมูลค่าของที่ดิน (เช่นมหาวิทยาลัยของรัฐ) ก็สมควรถูกนโยบายนี้กดดันให้คายที่ดินออกมาใช้ในทางสาธารณประโยชน์มากขึ้น

สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ก็ควรเสียภาษีที่ดินเช่นเดียวกัน ที่ดินในครอบครองของสำนักงานแห่งนี้ประกอบด้วยสองส่วน คือส่วนที่ใช้ดำเนินงานในเชิงธุรกิจซึ่งให้ผลตอบแทนคุ้มพอที่จะเสียภาษีที่ดินได้ กับอีกส่วนหนึ่งคือส่วนที่ให้ประชาชนรายได้น้อยเช่า หากจะยกเว้นภาษีหรือเก็บในอัตราต่ำ ก็ควรเป็นที่ดินส่วนนี้

3/ อัตราภาษีนอกจากคิดจากลักษณะการใช้งานแล้ว ควรคำนึงถึงการลงทุนในภาครัฐประกอบด้วย ที่ดินซึ่งได้บริการจากรัฐมาก ก็ควรเสียภาษีมากกว่าที่ดินซึ่งได้รับบริการจากรัฐน้อย หรือแทบไม่ได้เลย

4/ ควรคิดให้รอบคอบว่า การให้เช่าที่ดินเป็นการประกอบการที่รัฐส่งเสริมหรือไม่ เพราะเป็นการประกอบการที่ไม่ก่อให้เกิดผลิตภาพอะไร หากถือหลักว่าที่ดินเป็นทรัพยากรชีวิต การให้เช่าที่ดินเป็นการประกอบการที่รัฐไม่ควรส่งเสริม ต้องหาทางทำให้ผู้ใช้ประโยชน์ได้กรรมสิทธิ์ที่ดินในระยะเวลาอันหนึ่ง

แต่จะดำเนินงานอย่างไรต้องคิดให้รอบคอบ เพราะเกษตรกรผู้ยากไร้ของไทยจำนวนมากในปัจจุบันไม่ได้มีที่ดินของตนเอง (โดยเฉพาะที่ดินในแหล่งผลิตข้าว) แต่ต้องเช่าที่ดินผู้อื่นทำการเกษตร ไม่ว่าจะเก็บภาษีเพิ่มตามข้อ 3 หรือเพิ่มภาษีที่ดินซึ่งเจ้าของไม่ได้ใช้ประโยชน์เอง เจ้าของนาย่อมผลักภาระนั้นมาแก่เกษตรกรผู้เช่าอย่างแน่นอน ค่าเช่าที่ดินย่อมสูงขึ้น และทำให้ภาวะขาดทุนของเกษตรกรทบทวีขึ้นไปอีก

5/ ที่อยู่อาศัย (ไม่ว่าจะมีขนาดเท่าใด) ก็ไม่ควรได้รับการยกเว้นภาษีที่ดิน แต่จะเก็บในอัตราต่ำได้ ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงข้อ 3 ประกอบด้วยเสมอ กล่าวคือที่ดินซึ่งได้รับบริการสาธารณะจากรัฐสูง ย่อมต้องเสียในอัตราที่สูงกว่า

6/ ควรกำหนดให้แน่ชัดว่า ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่ง อปท.เก็บไปนั้น ต้องนำไปใช้ในทางใดเท่านั้น เช่นต้องใช้เพื่อส่งเสริมการศึกษาในท้องถิ่น ห้ามนำไปใช้อย่างอื่นเป็นต้น ส่วนการตีความว่าอะไรรวมเป็น "การศึกษา" ก็ควรทำให้กว้างกว่าโรงเรียนและแบบเรียน

7/ คณะกรรมการกำหนดอัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ควรประกอบด้วยหลายภาคส่วนของสังคม ไม่ควรกระจุกอยู่กับข้าราชการเท่านั้น และควรประกอบด้วยกรรมการหลายระดับชั้น

8/ ภาษีที่ดินควรคิดในอัตราก้าวหน้า หมายความว่าบุคคลยิ่งถือที่ดิน (ซึ่งใช้ประโยชน์ในลักษณะใดก็ตาม) ไว้ยิ่งมาก ก็ยิ่งทำให้อัตราภาษีสูงขึ้นไปเรื่อยๆ

และมีสิ่งอื่นๆ ซึ่งควรคิดให้ดีอีกมาก

ในส่วนภาษีมรดก พบในหลายประเทศที่ใช้กฎหมายนี้ว่า ไม่ค่อยได้ผลมากนัก เพราะสามารถหลีกเลี่ยงได้ง่ายด้วยการถ่ายโอนก่อนเสียชีวิต

อย่างไรก็ตาม ต้องเข้าใจตรงกันด้วยว่า ผลที่กฎหมายภาษีมรดกมุ่งหวังคือ รัฐไม่พึงสนับสนุนให้ใครคาบช้อนเงินช้อนทองออกมาจากท้องแม่ ภายใต้หลักการแห่งความเสมอภาค และผลส่วนนี้แหละที่ภาษีมรดกไม่ประสบความสำเร็จในหลายสังคม

ดังนั้น หากจะมีภาษีมรดก น่าจะใช้ภาษีนี้เพื่อทำให้ที่ดินกระจายตัวได้เร็วจะดีกว่า นั่นก็คือมรดกส่วนที่เป็นที่ดินจะต้องเสียภาษี (ไม่ว่าจากทายาทหรือจากกองมรดก) ให้สูงมากๆ หากเจ้ามรดกจะถ่ายโอนก่อนเสียชีวิต ก็เป็นภาระอันหนึ่งซึ่งไม่สะดวกนัก เพราะทำให้ผู้รับต้องมีภาระทางภาษีเพิ่มขึ้น ส่วนจะแปรที่ดินเป็นทรัพย์สินอื่น ก็ถือว่าช่วยทำให้ที่ดินกระจายออกสู่ตลาด ตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมายภาษีที่ดินอยู่แล้ว

หน้า 6

 

ที่มา :   หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน, วันที่ 02 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2552